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李明旭地方债快速变相出笼将带来新问题

2018-11-30 20:20:23

李明旭:地方债快速变相出笼将带来新问题

◆李明旭

在全力“保增长”的背景下,地方政府发债取得有限突破——财政部将有限放开地方发债。其思路是,在国务院终决定分地区债券发行额度的基础上,财政部将对地方政府发债实行“代发代还”。在操作层面上,地方政府债券被冠以“财政部代发XX年XX省政府债券(xx期)”的称谓,通过发行国债的方式向社会发售。而在偿还环节,则由地方财政将到期本息按期缴送至财政部的专户,然后由财政部代为偿还。据称,2009年2月1日,由财政部代发的地方债券有望正式挂牌发行。

地方政府发债是件大事,因此有必要弄清问题的性质和影响。

在我们看来,这次发行的地方债属有限突破,主要体现在发债主体不同。1998年,中央政府发行1080亿元国债,再转贷给地方,由地方逐年归还。无论是债券发行主体,还是违约的承担者都是中央政府。此次不同,虽然中央决定对地方债券发行的主体进行控制,同时对发行额度实行总量控制,且规定了违约惩罚机制 (地方政府违约将被予以罚息处理,在中央地方财政分账结算时予以扣回),但“代发代还”机制表明,债券发行主体已是各个地方政府,偿还债券的资金保障在于地方财政收入,违约也将由地方政府承担。

不过,这也不是真正意义上的地方政府债券,因为地方政府并未获得完全独立的债券发行权力。这也意味着,当地方政府实在不能还债时,中央政府仍将为此兜底。然而,这种做法在目前也会带来很多的问题。

首先,地方债发行权会引发地方政府激烈的争夺,有产生寻租和腐败的可能性。现在国内经济下滑,各地财政吃紧,地方推出的投资项目有18万亿之巨。那些地方可以发债?发行额度多少?如何平衡,就是一个大问题。

其次,不同地方政府的债券可能在市场上出现冷热不均。上海市的地方债和甘肃省的地方债,市场会选择那一家?结果不言自明。如果有钱的地方再提高债券的收益率,地方债市场会出现明显的一边倒。因此,地方债融资会出现明显的“马太效应”。

第三,中央政府的监控成本将会十分高昂。财政部统计,截至2007年底,国内地方政府性债务总额就超过4万亿元。此次中央希望通过额度控制和限制用途来保证地方债融资的使用效率,如地方发债募集资金将被限定用于中央财政投资地方项目的配套工程,以及民生项目,不得用于经常性支出,也就是车马费、招待费或者办公经费。问题在于,这样的限定是否能落到实处?按过去的经验,地方政府的资金使用是很难监督的。

第四,这是机制性的突破,还是临时之举?由于真正的地方债券所需的体制环境并不具备,并且中央保持了控制,此次有条件放行应该只是非常时期的非常手段。不过,地方债推出容易收回难,如果经济低迷要求中央政府继续“代发代还”,中央想停发地方债恐怕并不容易。

中央有条件对地方发债开闸,事实上赋予了地方直接债务融资权力。不过在当前情况下,国内对于地方发债所蕴含的风险并未做好准备,地方发债的条件还未成熟。这个闸门现在打开之后,随之而来的各种问题将会在国内市场引发一轮激烈的博弈。中央政府为此做好准备了吗?

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